Lunedì 12 Dicembre 2011 07:26

Sulle ragioni per cui l'attività dell'Amministrazione in materia di riparto (e successivo controllo) delle risorse finanziarie per le erogazioni delle prestazioni sanitarie da parte di soggetti pubblici e privati "equiparati" è vincolata e sulla tutela, a tal fine, garantita in via esclusiva dal Giudice Amministrativo.

1. Giurisdizione amministrativa - Servizi pubblici - Concessione - Controversie di contenuto meramente patrimoniale - Esclusione

2. Giurisdizione amministrativa - Sanità - Assegnazioni dei tetti di spesa e adeguamenti tariffari - Soggezione ai termini di decadenza

3. Giurisdizione amministrativa - Sanità - Prestazioni - Pretese di natura patrimoniale a titolo di responsabilità di tipo contrattuale e/o extracontrattuale della p.A. - Sussiste - Ragioni

4. Giurisdizione amministrativa - Esclusiva - Controversia riferita a diritti patrimoniali concretantesi nella precisa determinazione di un credito patrimoniale che trova la sua base nella legge - Termine di prescrizione - Sussiste

5. Sanità - Aziende ospedaliere - Enti ecclesiastici - Equiparazione - Sussistenza - Ragioni - Conseguenza


6. Sanità - Servizio sanitario nazionale - Determinazione budget - Strutture pubbliche e strutture equiparate - Differenze - Conseguenza

7. Contratti fra privati - Risoluzione per inadempimento - Declaratoria in via stragiudiziale - Procedura - Diffida ad adempiere ex art. 1454, Cod. Civ. - Elementi essenziali - Risoluzione di diritto per violazione del termine essenziale - Disciplina

8. Contratti della p.A. - Atti di transazione - Autotutela - Impossibilità - Ragioni

9. Giudizio amministrativo - Risarcimento danno - Danno non patrimoniale - Presupposti

1. In tema di riparto di giurisdizione nella materia delle concessioni di pubblici servizi, devono ritenersi oramai escluse dalla giurisdizione del Giudice Amministrativo tutte le controversie di contenuto meramente patrimoniale, ossia quelle nelle quali non venga in rilievo il potere della p.a. a tutela di interessi generali ovvero la verifica dell'esercizio di poteri discrezionali di cui la p.A. gode nella determinazione di indennità, canoni o altri corrispettivi (1). Tale assunto, maturato a seguito delle sentenze della giurisprudenza costituzionale trova oggi riscontro anche sul piano normativo, in ragione della previsione contenuta nella lett. c) co. 1, art. 133 del Codice del processo amministrativo approvato con D.Lgs. 2 luglio 2010 n.104, ai sensi del quale sono devolute alla giurisdizione esclusiva del G.A. "le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla p.A. o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora relative all'affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonché afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di pubblica utilità".

(1) Corte Costituzionale n. 204/2004; cfr. inoltre ex multis Cass. Civ., SS.UU., 18-11-2008 n. 27333; Cons. Stato, sez. VI, 25-6-2008 n. 3226; T.A.R. Campania Napoli, sez. I, 9-6-2008 n. 5518; T.A.R. Puglia Bari, sez. III, 10-11-2010 n. 3876.


2. La posizione giuridica di chi vanta un "diritto al ripiano finanziario" derivante dalla natura di struttura privata equiparata alle strutture pubbliche ha consistenza di vero e proprio diritto soggettivo, il cui esercizio resta comunque pur sempre collegato ai fini della giurisdizione al potere di controllo e verifica della spesa sanitaria sussistente anche nei confronti di tali strutture, seppur con connotazioni del tutto differenti rispetto alla ordinaria programmazione annuale della spesa sanitaria effettuata in sede di D.I.E.F. nei confronti della generalità degli operatori privati accreditati. Pertanto, le determinazioni di natura autoritativa emanate dall'Amministrazione Regionale, quali i documenti di indirizzo economico finanziario ex art. 25, L.R. Puglia n. 28/2000 (cd. D.I.E.F.), aventi ad oggetto le assegnazioni dei tetti di spesa ovvero gli adeguamenti tariffari, debbono essere ritualmente contestate secondo i termini di decadenza valevoli per l'annullamento di statuizioni di natura autoritativa - oggi contenute nell'art. 41, Cod. Proc. Amm. - in aggiunta alla tutela di accertamento dell'illegittimità del silenzio-rifiuto per le ipotesi di inerzia (2).

(2) T.A.R. Puglia Lecce n. 3876/2010; cfr. altresì ex multis T.A.R. Lazio Roma, sez. III, 10-5-2007 n. 4222; T.A.R. Campania Napoli, sez. I, 16-9-2010 n. 17421.


3. Se la struttura sanitaria privata avanza pretese di natura patrimoniale a titolo di responsabilità di tipo contrattuale e/o extracontrattuale della p.A., tale pretesa risulta ancorata al potere autoritativo, qui consistente non già nella fissazione dei limiti inderogabili alle prestazioni erogabili, bensì nella vigilanza e controllo annuale dei costi, secondo lo stesso sistema dei D.R.G., vale a dire in base a verifiche di elementi opinabili e con istruttoria complessa (3). Tale potere non è connotato dalla ampia discrezionalità che contraddistingue le assegnazioni dei tetti di spesa ovvero gli adeguamenti tariffari nei confronti degli operatori privati accreditati ma assume carattere tendenzialmente vincolato dovendosi esercitare "secondo congruità" in relazione alla natura equiparata e agli obblighi di servizio pubblico propri di soggetti "consustanziali", a nulla rilevando l'eventuale non compatibilità con le risorse finanziarie disponibili (4). In altre parole, la Regione è tenuta ad assicurare uguale valore economico delle prestazioni riconosciute, remunerativo di ogni elemento di costo, altrimenti trasferendo del tutto indebitamente parte del costo complessivo di un servizio pubblico obbligatorio a spese del privato equiparato, con conseguente incostituzionalità della norma per violazione della libertà di iniziativa economica ex. art. 41, Cost. nonché anticomunitarietà per violazione art. 49, 50 (libera prestazione servizi) 81 e seg.(concorrenza) del Trattato UE. In conclusione, la giurisdizione esclusiva del G.A. ex art. 133 co.1 lett. c), Cod. Proc. Amm. a tutela dei diritti soggettivi azionati, va affermata non già per il rilievo dell'esercizio di insussistenti poteri discrezionali nella determinazione dei corrispettivi per le prestazioni sanitarie, quanto per il collegamento della pretesa a equo corrispettivo ed al ripiano finanziario al potere pubblico di controllo e vigilanza in senso lato della spesa sanitaria, a tutela di evidenti interessi generali. I servizi sanitari sono infatti servizi di interesse generale (art. 86 co. 2 del Trattato U.E., art. 2 della direttiva "servizi" 2006/123/CE, decisione Commissione UE 28 novembre 2005-2005/842/CE) non sottratti all'applicazione del principio comunitario della libera prestazione di servizi, pur se temperato dall'equilibrio con le esigenze imperative nazionali di programmazione delle capacità ospedaliere disponibili e di controllo della spesa sanitaria (5); laddove lo Stato (o la Regione) impongano obblighi di servizio pubblico, deve essere tendenzialmente assicurata la compensazione dei relativi costi. Diversamente opinando, si sarebbe al cospetto di una sorta di diritto al rimborso "a piè di lista", inconcepibile - al di la dei profili di giurisdizione - in riferimento ad evidenti valori costituzionali di buona amministrazione (art. 97, Cost.) e di contenimento e razionalizzazione della spesa pubblica nonché al parametro comunitario del patto di stabilità. L'attività vincolata dell'Amministrazione secondo il principio della equiparazione con le strutture pubbliche tutela in via diretta e non mediata la pretesa al ripiano finanziario, senza affievolimento dunque della posizione sostanziale azionata ad interesse legittimo pretensivo (6).

(3) Cons. Stato, sez. V, 26-2-2010 n. 1146.
(4) Cons. Stato, sez. V, 28-2-2011 n. 1252; Cons. Stato, sez. V, 31-12-2007 n. 6806; T.A.R. Campania Salerno, sez. I, 18-12-2007 n. 3203; Cons. Stato, sez. V, 22-4-2008 n. 1858; T.A.R. Campania Napoli, sez. I, 20-9-2001 n. 4241; Cons. Stato, sez. V, ord. n. 5319/2010.
(5) C.G.E. Grande Sezione C-372/04.
(6) Ex multis Cons. Stato, Ad. Plen., 24-5-2007 n. 8; T.A.R. Abruzzo, sez. I, 24-3-2011 n. 169.


4. Nelle materie devolute alla giurisdizione esclusiva, ove la controversia si riferisca a diritti patrimoniali che non dipendono dall'esercizio di una potestà autoritativa e discrezionale, ma ineriscono ad una situazione paritetica tra cittadino ed Amministrazione concretantesi nella precisa determinazione di un credito patrimoniale che trova la sua base nella legge, il termine per adire il giudice amministrativo non è l'ordinario termine di decadenza, ma l'assai più ampio termine di prescrizione del diritto (7).

(7) T.A.R. Campania Napoli, sez. VIII, 8-4-2011 n. 2057; T.A.R. Piemonte, sez. I, 9-4-2008 n. 606; Cons. Stato, sez. VI, 27-2-2008 n. 696.


5. . le Regioni devono assicurare la dotazione finanziaria alle AA.SS.LL., nonché agli enti classificati (rectius equiparati) in uguale misura. Quanto alle direttive statali - la cui efficacia vincolante quali "atti di indirizzo e coordinamento" ex art. 5, L. n. 833/1978 risulterebbe però venuta meno a seguito della riforma costituzionale del Titolo V della Costituzione nelle materie di potestà concorrente quali la "tutela della salute" (8) - il Ministero della Sanità ha ripetutamente avallato il principio della equiparazione degli ospedali classificati, collocando istituti ed enti ecclesiastici che esercitano l'attività ospedaliera quali parte integrante del sistema collocando gli stessi sul medesimo piano delle aziende ospedaliere. E' pertanto illegittima la fissazione di tetti di spesa disomogenei tra ospedali ecclesiastici e e aziende ospedaliere in quanto incompatibile con l'equiparazione normativamente disposta (9).

(8) Corte Costituzionale 23-7-2009 n. 232; T.A.R. Campania Napoli, sez. I, 23-5-2005 n. 6840.
(9) T.A.R. Puglia Bari, sez. I, 7-2-2001 n. 1980; T.A.R. Puglia Bari, sez. I, 16-12-1999 n. 1980; T.A.R. Campania Napoli, sez. I, 28-2-2007 n. 3016.


6. Ai fini dell'operatività del meccanismo dei cd. tetti di spesa, da un lato stanno le strutture pubbliche e quelle ad esse equiparate (ospedali classificati, I.R.C.C.S., etc.), dall'altro quelle private accreditate. Solo per le seconde, invero, ha senso parlare di imposizione di un limite alle prestazioni erogabili; mentre per le strutture che risultano consustanziali al sistema sanitario nazionale (ospedali pubblici, ospedali classificati, I.R.C.C.S., etc.) non è neppure teorizzabile l'interruzione delle prestazioni agli assistiti al raggiungimento di un ipotetico limite eteronomamente fissato. Un conto sono, infatti, le case di cura private, altra cosa sono quelle istituzioni la cui parificazione all'apparato sanitario pubblico rende anche solo teoricamente incompatibile una limitazione delle prestazioni (10).

(10) Cons. Stato, sez. V, 22-4-2008 n. 1858.


7. La rituale diffida ad adempiere ex art. 1454, Cod. Civ., necessita di una clausola risolutiva espressa, la quale costituisce l'unico modo idoneo a determinare la risoluzione per inadempimento in via stragiudiziale (11). La diffida ad adempiere di cui all'art. 1454, Cod. Civ. esige infatti la manifestazione univoca della volontà dell'intimante di ritenere risolto il contratto in caso di mancato adempimento entro un certo termine, non essendo pertanto sufficiente per produrre l'effetto risolutivo del rapporto costituito fra le parti, previsto dalla norma richiamata, la manifestazione della generica intenzione di agire in tutte le sedi più opportune, senza specificare se si intenda ottenere l'adempimento o la risoluzione (12). A questa ipotesi si aggiunge infatti solo quella di risoluzione di diritto per violazione del termine essenziale (art. 1457, Cod. Civ.). Il termine per l'adempimento può essere ritenuto essenziale ai sensi e per gli effetti dell'art. 1457, Cod. Civ., solo quando, all'esito di indagine da condursi alla stregua delle espressioni adoperate dai contraenti e, soprattutto, della natura e dell'oggetto del contratto, risulti inequivocabilmente la volontà delle parti di ritenere perduta l'utilità economica del contratto con l'inutile decorso del termine medesimo; tale volontà non può desumersi solo dall'uso dell'espressione "entro e non oltre", quando non risulti dall'oggetto del negozio o da specifiche indicazioni delle parti che queste hanno inteso considerare perduta l'utilità prefissasi nel caso di adempimento tardivo (13).

(11) Cass., SS.UU., 3-2-2011 n. 2546; ex multis Cass., sez. II, 29-5-1990 n. 5017.
(12) Cass. Civ., sez. II, 11-5-1990 n. 4066; Cass. Civ., sez. II, 21-2-2006 n. 3742.
(13) Cass. Civ., sez. II, 25-10-2010 n. 21838; Cass. Civ., sez. II, 6-12-2007 n. 25549.


8. Una volta che l'Amministrazione nell'esercizio della propria autonomia negoziale ponga in essere atti di transazione, soggetti alla normale disciplina civilistica, essi vengono sottratti ad ogni possibilità di successiva rimozione mediante provvedimenti amministrativi di autotutela, mancando il potere di incidere autoritativamente sugli effetti di un negozio privatistico, essendo la delibera di annullamento successiva alla stipulazione della transazione del tutto inidonea a dispiegare alcun effetto inibitorio dell'efficacia del contratto (14). Ciò trova conferma anche nella Direttiva 2007/66/CE, recepita nel nostro ordinamento dapprima con il D.Lgs. 20 marzo 2000 n. 53 e successivamente con il nuovo codice del processo amministrativo, per cui l'annullamento d'ufficio dell'aggiudicazione definitiva non comporta la caducazione del contratto stipulato, dovendosi l'Amministrazione rivolgersi al giudice competente per l'esecuzione del medesimo (15).

(14) Cass., SS.UU., 23-11-1985 n. 5809; T.A.R. Sicilia Catania, sez. II, 11-1-2002 n. 48; T.A.R. Campania Napoli, sez. V, 4-2-2004 n. 1590.
(15) T.A.R. Toscana Firenze, sez. I, 11-11-2010 n. 6579; T.A.R. Puglia Bari, sez. I, 29-3-2007 n. 944.

9. Il risarcimento del danno non patrimoniale è possibile allorché sussistano tre condizioni: a) la rilevanza costituzionale dell'interesse leso; b) la gravità della lesione nel senso che l'offesa superi una soglia minima di tollerabilità; c) la non futilità del danno, intesa come mero fastidio o disagio. Quanto al diritto all'immagine, quale diritto fondamentale della personalità tutelato dall'art. 2, Cost., avente ad oggetto "la considerazione che un soggetto ha di sé e nella reputazione di cui gode" non può ritenersi esclusivamente riferibile alla persona fisica, bensì agli stessi enti o persone giuridiche (16). Allorquando si verifichi la lesione di tale immagine, è risarcibile, oltre al danno patrimoniale, se verificatosi, e se dimostrato, il danno non patrimoniale costituito - come danno c.d. conseguenza - dalla diminuzione della considerazione della persona giuridica o dell'ente nel che si esprime la sua immagine, sia sotto il profilo della incidenza negativa che tale diminuzione comporta nell'agire delle persone fisiche che ricoprano gli organi della persona giuridica o dell'ente e, quindi, nell'agire dell'ente, sia sotto il profilo della diminuzione della considerazione da parte dei consociati in genere o di settori o categorie di essi con le quali la persona giuridica o l'ente di norma interagisca (17).

(16) Cass., SS,UU., 11-11-2008 n. 26972; Cons. Stato, sez. V, 12-2-2008 n. 491; Cass. Civ., sez. III, 4-6-2007 n. 12929; Cons. Stato, sez. V, 12-2-2008 n. 491.
(17) Cass. Civ., sez. III, 4-6-2007 n. 12929.

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lesione determinata da poteri autoritativi e direttamente conseguente ad atti amministrativi di cui sia denunziata la illegittimità, bensì di un proprio diritto soggettivo, consistente nelle pretese economiche derivanti dalla concessione di servizio pubblico, quale deve ritenersi la erogazione di prestazioni sanitarie per conto del S.S.N. (Cassazione Sezioni Unite 13 febbraio 2007, n. 3046).